Lorsque la question lui avait posée concernant la situation de cumul de fonction dans laquelle il se trouvait, le Ministre Dodzi Kokoroko avait répondu par la parabole des talents…
Mais, le droit constitutionnel, le droit administratif, le droit de la fonction publique étatique ne raisonnent pas en termes de talents. En lieu et place, ces droits consacrent et encadrent les compétences. Des compétences au sens juridique du terme et sous ses différentes variantes : matérielle, organique, spatiale, temporelle…
A l’issue du remaniement du 8 octobre 2025, Dodzi Kokoroko est passé de ministère des enseignements primaire, secondaire, technique et de l’artisanat au ministère de l’environnement, des ressources forestières, de la protection côtière et du changement climatique (MERFPCCC).
Aussitôt nommé, le Ministre Dodzi Kokoroko prend plusieurs actes réglementaires. Ainsi, le 20 octobre 2025, il signe 3 arrêtés :
– Arrêté n°052/2025/MERFPCCC/CAB/SG portant subdivision de direction régionale de l’environnement, des ressources forestières, de la protection côtière et du changement climatique des Plateaux ;
– Arrêté n°053/2025/MERFPCCC/CAB du 20 octobre 2025 portant création, attributions, organisations et fonctionnement de l’Inspection Générale de l’Environnement, des Ressources forestières et du Littoral ;
– Arrêté n°054/2025/MERFPCCC/CAB du 20 octobre 2025 portant création, attribution, organisation et fonctionnement de la Cellule Nationale de Veille Climatique.
A côté de la question de la compétence du ministre pour procéder, par arrêté, à la subdivision d’une direction régionale, une problématique fondamentale a retenu notre attention :
Le Ministre de l’environnement Dodzi kokoroko est-il compétent pour prendre des arrêtés de création d’une Inspection Générale de l’Environnement, des Ressources forestières et du Littoral, d’une part, et dont il élève, par ailleurs, les inspecteurs au rang de directeurs centraux, et de création d’une Cellule Nationale de Veille Climatique, d’autre part ?
À notre connaissance, aucun texte normatif supérieur (loi ou décret) de notre ordonnancement juridiquement (en particulier la loi n°2008-005 du 30 mai 2008 portant loi-cadre sur l’environnement et la loi n°2025-006 du 14 avril 2025 portant lutte contre les changements climatiques) ne prévoit la création de telles institutions.
En outre, compte tenu de la nature et de la portée (nationale et régionale) des prérogatives des institutions en question, ainsi qu’au regard de leur financement (partiel) par le budget national, il nous a paru surprenant que la création de telles entités soit laissée à la discrétion d’un seul ministre, qui pourrait y procéder par voie d’arrêté.
De façon intuitive, nous considérions que la compétence pour créer de telles institutions ne pouvait, a priori, être dévolue à un ministre, ou à certains ministres, aussi extraordinairement talentueux soient-ils. A défaut de loi ou de décret pris en bonne et due forme, instituant ces organes ou autorisant leur création, cette entreprise devrait, a minima, être discutée et validée par le Gouvernement, réunie en conseil des ministres, avant qu’un ministre de tutelle ne prenne le relai. La suite des événements est venue corroborer nos analyses.
Il convient de rappeler que les ministres ne disposent, en principe, pas de pouvoir réglementaire propre de sorte qu’ils sont a priori incompétents pour prendre des mesures à caractère général et impersonnel au moyen d’arrêtés réglementaires, à moins qu’une loi ou un décret leur en donne autorisation. A ce principe, la jurisprudence administrative apporte un assouplissement. Le Conseil d’Etat français considère, en effet, que « même dans le cas où les ministres ne tiennent d’aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité …» (CE, sect., 7 Février 1936, Jamart). C’est ce pouvoir réglementaire de chef de service qui permet au ministre (comme à tout chef de service) d’adopter des mesures d’organisation et de fonctionnement des services placés sous sa tutelle.
Toutefois, et ainsi que le notait M. Bernard dans ces conclusions sur l’arrêt CE, 4 novembre 1977 (Dame Si Moussa), ce pouvoir ne peut « s’exercer que dans la mesure où les nécessités du service l’exigent..». Ceci exclut, notamment, l’adoption des mesures d’organisation ou de fonctionnement qui relèvent de procédures spécialement prévues par des lois ou des décrets en vigueur.
Il suit de là qu’en dehors des pouvoirs réglementaires spéciaux que leur auraient reconnus des lois ou des décrets en vigueur, les ministres ne peuvent prendre des mesures d’ordre général et impersonnel si ce n’est pour les besoins de l’organisation ou du fonctionnement du service et sans empiéter sur les compétences d’autres ministères ou d’autres institutions.
Or, si l’on peut admettre qu’en tant que chef de service, un ministre peut créer des divisions, des sections ou d’autres organes pour la bonne organisation et le bon fonctionnement de son département, la création d’une direction centrale ou régionale nous parait aller bien au-delà des mesures d’organisation et de fonctionnement. Une telle compétence échappe, a priori, au pouvoir réglementaire de chef de service dont disposent les ministres; d’autant plus lorsque ces créations entraînent l’octroi de prérogatives de puissance publique à portée nationale ainsi que des nouvelles lignes de dépenses à inscrire au budget de l’État.
Dans ces conditions, en l’absence d’une loi ou d’un décret leur conférant habilitation à procéder à de telles créations par voie d’arrêtés, les actes pris par les ministres en ce sens sont contestables.
Il n’est pas surabondant de noter que le ministre de l’environnement Dodzi Kokoroko a pris ses arrêtés de création de directions régionales, d’inspection générale, et de Cellule nationale de veille climatique le 20 octobre 2025, à un moment le projet de loi de finance pour l’année 2026 avait déjà été envoyé par le Gouvernement (un gouvernement démissionnaire, par ailleurs) à l’Assemblée nationale.
En outre, s’agissant du premier arrêté portant subdivision de direction régionale de l’environnement, des ressources forestières, de la protection côtière et du changement climatique des Plateaux, on peut se demander pourquoi le ministre vise particulièrement la direction régionale des Plateaux qu’il décide de scinder en deux régions, celle deux Plateaux Est avec pour chef-lieu Atakpamé et Plateaux Ouest avec pour chef-lieu Kpalimé ? Il y a peut-être des considérations techniques ou organisationnelles qui militaient en faveur de cette structuration par arrêté ministériel. Mais, avait-il compétence pour ce faire ? La réponse est arrivée à une vitesse rarement, sinon jamais, égalée dans l’histoire institutionnelle du Togo.
Par une lettre circulaire datée du 20 octobre 2025, soit le même jour que les fameux arrêtés du ministre de l’Environnement (mais probablement à la suite de la prise desdits arrêtés), et adressée aux Ministres et Ministres délégués, le Secrétaire Général du Gouvernement, Stanislas B. Baba est venu, en quelque sorte remettre les pendules à l’heure, en rappelant quelques fondamentaux de l’orthodoxie juridique qui s’impose dans l’exercice du pouvoir réglementaire par les membres du Gouvernement.
De fait, l’objet de cette lettre circulaire est sans équivoque. il s’agit d’un rappel des règles régissant la création des directions des départements ministériels et la nomination de leurs responsables.
Dès l’entame de cette lettre circulaire, le Secrétaire Général du Gouvernement plante le décor et annonce les couleurs :
« Faisant suite au constat répété de création des directions et de nomination de leurs responsables par des arrêtés ministériels, je voudrais rappeler à votre attention que la création des directions de l’administration ainsi que la nomination des directeurs obéissent à des règles définies par les décrets relatifs aux principes généraux et à l’organisation des départements ministériels ».
Il y a là une confirmation d’une hypothèse que nous entrevoyions, certains confrères et moi, à lecture des arrêtés du Ministre Dodzi Kokoroko; à savoir que ces arrêtés ne doivent probablement pas être les premiers cas où des institutions aussi importantes sont créées par des ministres dans le coin de leur bureau, de leur propre chef, de façon quasi-discrétionnaire, par voie d’arrêté.
Puis, le Secrétaire Général du Gouvernement, rappelle qu’« En effet, conformément aux alinéas 2 et 3 de l’article 39 du décret n°2011-178/PR du 7 décembre 2011 fixant les principes généraux d’organisation des départements ministériels : « les secrétaires généraux, les secrétaires généraux adjoints, les directeurs généraux, les directeurs généraux adjoints et les directeurs sont nommés par décret en conseil des ministres sur proposition du ministre… Les directeurs des services extérieurs sont nommés par décret du Président de la République ». Aussi ajoute-t-il : « Ce pouvoir a été transféré au Président du Conseil, en vertu de l’article 50 de la Constitution du 6 mai 2024 qui dispose que : « Le Président du Conseil, chef du Gouvernement… nomme aux emplois civils et militaires ».
Sorti de la plume du Secrétaire Général du Gouvernement, ce paragraphe nous renseigne sur la position du Gouvernement quant à la lecture que le régime RPT/UNIR fait de ce fameux article 50 de la Constitution du 6 mai 2024. Anticipant la chose, j’ai déjà consacré des développements critiques sur ce point. Il me semble, toutefois, nécessaire d’insister sur une considération principielle déjà soulignée dans mon analyse critique susdite, et de faire quelques remarques critiques complémentaires importantes, avant de continuer.
J’aimerais insister sur le fait qu’en vertu des principes de spécialité, d’interprétation stricte et d’interdiction des extensions implicites des compétences au-delà de ce que le Constituant a prévu, les compétences constitutionnelles ne se présument pas.
Bien plus encore, dans le cadre de cette controverse juridique, j’aimerais faire remarquer, afin que nul n’en ignore, qu’il n’existe quasiment pas de régime démocratique parlementaire moderne où le Premier ministre détient l’exclusivité et la plénitude de compétences pour nommer les membres du Gouvernement, et ce indépendamment du monisme ou du dualisme desdits régimes. Dans presque tous les cas de figure, les Constituants scellent toujours l’exercice de ce pouvoir avec l’intervention d’au moins une autre autorité ou institution. Même dans les très rares exceptions susceptibles d’être citées, quand le Premier ministre choisit ses ministres sans intervention (même symbolique) du Président de la République ou du Monarque, le Gouvernement ainsi constitué demeure tenu par l’obligation d’obtenir la confiance du Parlement pour effectivement et pleinement entrer en fonction et pouvoir exercer leurs attributions.
Dans notre cas, il apparaît que nous sommes dans un régime parlementaire de type moniste, étant donné que le Gouvernement n’est responsable que devant le Parlement. Si on s’en tient à la logique du Secrétaire Général du Gouvernement, on supposera que le Président de la République est totalement effacé dans l’exercice de la compétence de désignation des ministres et de composition de l’équipe gouvernementale.
Mais, si tel est le cas, cela voudrait dire que l’obtention de la confiance du Parlement devient absolument indispensable, a maxima pour le choix du Président du Conseil des ministres lui-même, ou a minima pour la validité et l’entrée en fonction pleine et effective du Gouvernement.
Or, dans notre configuration rien de tout cela n’est prévu qu’il s’agisse de la désignation du Président du Conseil des ministres (article 47 alinéas 1, 2 et 3 de la Constitution du 6 mai 2024; alors qu’il n’est pas lui-même issu d’une élection directe, ce qui n’empêche pas cette Constitution de contrebande de lui confier une maîtrise exclusive du pouvoir de dissolution ; pire, par l’effet combiné de la discipline partisane et du pouvoir politique hiérarchique qui implique une certaine loyauté qui vire, chez nous, à la subordination ou à l’allégeance vile et servile des autres membres du parti, on voit qu’il peut décider de sauter le Président de l’Assemblée nationale membre de son parti ou de sa coalition de partis, sans que personne ne bronche; sinon qui? « Dites-moi, qui broncha? »),
ou de la validation des ministres désignés par le Président du Conseil des ministres et de leur entrée en fonction (je ne citerai pas d’article sur ce second volet, parce que, justement comme je l’ai démontré dans mes critiques antérieurement aux présentes, la Constitution du 6 mai n’a pas prévu de dispositions spécifiques concernant la compétence et la procédure de désignation des membres du Gouvernement ; mais je soulignerai simplement que le vote de confiance prévu par l’article 54 de cette Constitution est non seulement facultatif, mais aussi et de surcroit il ne porte qu’indirectement sur la désignation des membres du Gouvernement ; puisque ce qui est directement visé lorsque le Président du Conseil des ministres engage la responsabilité politique du Gouvernement devant l’Assemblée nationale et demande la confiance des députés, c’est fondamentalement le programme du Gouvernement et non les ministres en tant que tels).
De sorte qu’en sommes, si d’aventure, la Cour constitutionnelle était saisie de la question de la compétence et de la procédure de désignation des ministres en vertu de la Constitution du 6 mai 2024, et au regard de tout ce que nous avons exposé à ce propos, avant et maintenant,
le juge constitutionnel togolais se retrouverait probablement démuni pour résoudre en toute rigueur la crise ontologique et consubstantielle à ce régime parlementaire bâtard à certains égards. Ni l’interprétation téléologique ni l’interprétation systémique ne pourrait servir de potion pour extirper ce vice qui ajoute au péché originel dont cette Loi fondamentale est foncièrement tachée et entachée de façon indélébile.
Passer par la voie de la révision semble être une solution incestueuse et vicieuse au regard de la configuration de l’Assemblée nationale et des ébats que cette reine du parlementarisme a partagés avec des bandits rejetons du sang de son sang et quelques fantassins de lignées pas très éloignées.
La seule issue salvatrice pour trouver le chemin de Damas, et obtenir absolution et pénitence, à notre humble avis d’homme de peu de foi, serait de retourner devant le Dieu-Peuple.
Ou bien, après la cooptation des apôtres et la promulgation de la nouvelle Loi sacrée révélée et imposée à nous pauvres mécréants, avec une violence digne des Croisades, certains des chantres du parlementarisme des derniers temps ne psalmodiaient-ils pas, à cor et à cri, ce célèbre dogme de la démocratie républicaine : Vox Populi Vox Dei / La voix du Peuple c’est la voix de Dieu?
Après cette virée aux confins du vide, revenons au creux des arrêtés du Ministres Dodzi Kokoroko et à la lettre circulaire du Secrétaire Stanislas Baba.
Poursuivant dans son rappel, Stanislas Baba précise : « Les directions dans les départements ministériels sont créées par décret en conseil des ministres conformément au décret fixant les principes généraux d’organisation des départements ministériels, cité ci-dessus ».
En s’appuyant sur ces règles ainsi rappelées, le Secrétaire Général du Gouvernement retient qu’ « un ministre ne peut créer, par arrêté, que des divisions et des sections et nommer leurs responsables… » ; « En cas de Vacance de poste de direction, le ministre concerné est tenu de proposer sans délai un cadre indiqué à la nomination du Président du Conseil…» ; « Exceptionnellement, en cas d’urgence dûment justifiée et pour le besoin de fonctionnement du service, un ministre peut charger provisoirement, par arrêté, en attendant, la nomination par décret du Président du Conseil, un cadre indiqué du département pour assurer l’intérim d’un poste vacant, pour une durée maximale de trois (3) mois / Cette mesure transitoire est subordonnée à l’accord préalable du Président du Conseil, sollicité par l’entremise du Secrétariat général du Gouvernement ».
Partant, le Secrétaire Général du Gouvernement tire les conséquences de ses rappels et prononce une sentence sans appel : « aucun ministre ne peut, par note de service, décision voire par arrêté, procéder à la création d’une direction centrale, régionale, ou à la nomination de leurs responsables »:
« Toute création de direction ou nomination de directeur effectuée en dehors du cadre juridique précitée est nulle et de nul effet et engage la responsabilité de son auteur ».
La difficulté juridique qui en résulte est double. Sur le plan de la compétence organique et hiérarchique : le Secrétaire Général du Gouvernement peut-il annuler un arrêté pris par un ministre ? Sur le plan formel : une lettre circulaire du Secrétaire Général du Gouvernement peut-elle annuler un arrêté ministériel réglementaire ?
Pour résoudre les difficultés liées à la subsistance de ces actes dans l’ordonnancement juridique, il nous semble judicieux que le Ministre de l’environnement Dodzi Kokoroko prenne de nouveaux arrêtés rapportant chacun des trois arrêtés querellés.
A défaut, il revient au Président du Conseil des ministres, chef du Gouvernement, Faure Gnassingbé, de prendre un acte d’annulation de tels arrêtés ministériels et de rappeler ses ministres à leurs responsabilités.
Car, de même qu’il n’y a pas deux, encore moins trois capitaines dans un bateau, il n’y a pas, non plus, deux ou trois Premiers ministres dans un gouvernement.
Bibi Pacôme Mougue
